Juristas analizan el sistema de sanciones de la Unión Europea ante terceros

• Cástor Díaz Barrado, miembro de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España: “La retorsión es una respuesta lícita frente a un hecho ilícito o un acto inamistoso”.
• Santiago Ripol Carulla, jefe de la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación: “La prohibición de la UE a aeronaves vinculadas a Rusia de sobrevolar el espacio aéreo europeo ha provocado un ‘efecto boomerang’ por la reciprocidad rusa, que elevó tiempos y costos de rutas europeas, mientras las compañías chinas van y vuelven con mucha más rapidez”.
• Alina Nedea, Jefa de Gabinete Adjunta de la Vicepresidenta Ejecutiva de la Comisión Europea, Teresa Ribera: “Con las sanciones a Rusia no nos podíamos pegar un tiro en el pie. O quizá en el pie sí, pero no en la rodilla, que nos impidiera seguir caminando”.
• Juan Ignacio Signes de Mesa, letrado del Tribunal de Justicia de la Unión Europea: “Todos los actos de poder en la Unión Europea de las instituciones están sometidos al control del juez” .

Madrid. 5 de diciembre de 2025. La Fundación Ramón Areces y la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España han organizado una mesa redonda en la que cuatro expertos han desgranado el marco conceptual y la práctica contemporánea de las respuestas estatales ante hechos ilícitos internacionales. Han prestado especial atención a los conflictos de Ucrania y Gaza y al papel de la Unión Europea en la adopción de medidas restrictivas ante este tipo de conflictos.

Ana Fernández-Tresguerres, Académica de Número de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España y Notaria de Madrid, que ha ejercido de moderadora, ha dado la palabra en primer lugar a Cástor Díaz Barrado, miembro de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España. Este experto ha empezado explicando las tres categorías asentadas por la práctica consuetudinaria pero no codificadas: retorsiones, contramedidas y sanciones. “El 24 de febrero del año 2022, la Federación Rusa invade Ucrania y ello supone un verdadero acto de agresión”, ha recordado para subrayar la necesidad de respuestas jurídicas eficaces aun en ausencia de una “policía internacional”, “un gobierno internacional” o “jueces internacionales”. En ese contexto, ha añadido que la retorsión es una “respuesta lícita frente a un hecho ilícito o un acto inamistoso, como la ruptura de relaciones diplomáticas”.

En este sentido, ha recordado como ejemplo el boicot de Estados Unidos a los Juegos de Moscú de 1980 y la reciprocidad soviética en Los Ángeles 1984, decisiones lícitas que buscan “torcer la voluntad del otro para que se adapte”. Sobre las contramedidas, a las que ha calificado de “palabras mayores”, ha precisado que son actos que “prima facie” serían ilícitos, pero se tornan en lícitos “por el ilícito anterior” del otro Estado que los provoca, “bajo límites de necesidad, proporcionalidad y temporalidad y, en principio, exclusión del uso de la fuerza”. “No cabe el uso de la fuerza”, ha insistido, aunque ha mencionado muy contados casos debatibles, como la operación especial del Gobierno de Estados Unidos que acabó con Osama Bin Laden.

En un punto controvertido, apuntó la legitimidad de “contramedidas de terceros”, como las adoptadas por la UE frente a Rusia: “Rusia no ha invadido la UE. La UE, en sentido técnico, está aplicando contramedidas de tercero, una posición posible y reconocida con limitaciones”. Respecto de las sanciones, las ha definido como respuestas institucionalizadas y lícitas ante “un hecho especialmente grave” con legitimidad exclusiva del Consejo de Seguridad de la ONU, recordando lo sucedido el dos de agosto de 1990, cuando Irak fue sometida a sanciones. “Solo el Consejo de Seguridad representa a la comunidad internacional. La UE no es la comunidad internacional y la OTAN tampoco”, ha destacado.

En este sentido, ha admitido la generalización que suele hacerse en los medios del término “sanciones” para hablar en realidad de medidas unilaterales que en rigor son retorsiones o contramedidas: “Yo admito que la Unión Europea denomine sanciones a esas medidas. ¿Son sanciones en sentido estricto? No. Pero se acepta, se tolera”, alertando del “mensaje” de representatividad universal que puede chocar con el “sur global”. Castor Díaz Barrado también ha solicitado estándares emergentes para la licitud de medidas coercitivas unilaterales: deben ser “inteligentes, selectivas, no pueden implicar el uso de la fuerza ni producir hambruna o falta de subsistencia”.

Al referirse a Cuba, ha recordado el peso que suelen suscitar las palabras utilizadas: “Esas medidas son lo que los cubanos llaman el bloqueo, lo que los Estados Unidos llaman el embargo”. En su conclusión, este jurista ha destacado que “las retorsiones son lícitas, las contramedidas son lícitas y las sanciones en esos términos son lícitas”, situando el eje del debate en las medidas unilaterales y su impacto humanitario.

Desde la óptica de la práctica estatal y la Carta de las Naciones Unidas, Santiago Ripol Carulla, jefe de la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, ha examinado respuestas graduadas inspiradas en la jurisprudencia del Tribunal Internacional de Justicia y en los artículos 41 y 42 de la Carta, evocando la sentencia de 1980 sobre el personal diplomático y consular de Estados Unidos en Irán y las medidas de autotutela previas al fallo. “Este esquema de repetir lo que hubiera podido ser la acción del Consejo de Seguridad”, ha afirmado, ha guiado respuestas occidentales en crisis posteriores.

Trasladado a Ucrania, ha recordado que España, en abril de 2022, dio una semana a 27 diplomáticos rusos para abandonar el país por suponer “una amenaza a la seguridad de nuestro país”, y que Rusia replicó en reciprocidad, en línea con lo ya hecho antes por otros países como Dinamarca e Italia. En el plano europeo, se canceló en 2014 una cumbre UE–Rusia, Rusia dejó de participar en el G8, transformado en G7, y “este año, en octubre de 2025, se impuso a los diplomáticos rusos la obligación de informar con antelación sus desplazamientos en Schengen”.

En el derecho de los tratados, Santiago Ripol-Carulla ha destacado la reacción ante Gaza: “El Parlamento Europeo aprobó la suspensión parcial del Acuerdo Comercial UE–Israel sobre la base del artículo 2, y la Comisión propuso al Consejo suspender disposiciones ligadas a la política comercial común a la espera del plan de paz”. Respecto de Rusia, ha recordado la suspensión total del acuerdo de facilitación de visados en septiembre de 2022. En clave nacional, también ha hecho referencia a la cancelación de dos contratos vigentes del Ministerio de Defensa con empresas israelíes, con vencimiento en 2035, a los que ha calificado como medidas urgentes de autotutela “ante una grave violación de las normas internacionales”.

En cuanto a sanciones sectoriales, ha puesto el foco en el transporte aéreo: “La UE prohibió a aeronaves vinculadas a Rusia sobrevolar el espacio aéreo europeo y ha provocado un ‘efecto boomerang’ por la reciprocidad rusa que elevó tiempos y costos de rutas europeas mientras las compañías chinas van y vuelven con mucha más rapidez” Sobre las medidas adoptadas por organizaciones internacionales, ha resaltado decisiones inéditas como la expulsión de Rusia del Consejo de la Organización de Aviación Civil Internacional y su salida del Consejo de Europa conforme al artículo 8 de su Estatuto. Y dentro de ese ‘efecto boomerang’ no siempre positivo comentado antes, ha recordado la advertencia que lanzó la directora de Amnistía Internacional: “Es una tragedia para las víctimas de abusos contra los derechos humanos del Kremlin al quedar desamparadas”.

Este jurista ha cerrado su intervención revelando una novedad que considera preocupante: “Por vez primera, un Estado está sancionando a una organización internacional”, en alusión a las medidas de Estados Unidos contra el Tribunal Penal Internacional. Y ha recordado que, “a pesar de su importancia, de su necesidad y de que hay que reaccionar, las sanciones presentan límites, consecuencias no deseadas y riesgos de ciclos de contramedidas”.

Ha tomado la palabra a continuación Alina Nedea, jefa de Gabinete Adjunta de la vicepresidenta Ejecutiva de la Comisión Europea, Teresa Ribera, quien ha explicado los detalles del diseño del régimen restrictivo de la UE contra Rusia. “Con nuestro pequeño equipo de 12 personas, tuvimos que inventar un paquete de sanciones en menos de 24 horas”, ha relatado. “Fueron momentos de gran intensidad intelectual y emocional marcados por la necesidad de creatividad frente a un objetivo con profundas interdependencias con la UE. No es lo mismo sancionar a Corea del Norte que está lejos y con el que no tenemos tantas relaciones, como sancionar a Rusia, que está aquí al lado”. Ha defendido un enfoque de “dibujo con láser” para maximizar el impacto en la economía rusa con el menor coste para Europa: “No nos podíamos pegar un tiro en el pie. O quizá en el pie sí, pero no en la rodilla, que nos impidiera seguir caminando”, ha dicho.

Entre las medidas innovadoras, ha destacado la inmovilización de los activos del Banco Central de Rusia, adoptada el 28 de febrero tras un fin de semana de trabajo contrarreloj tras ser informados de que Rusia pensaba retirar esos activos al lunes siguiente. “No podíamos hacer un bloqueo de cuentas normal y corriente. Entonces dijimos, pues vamos a hacer una inmovilización de activos”, explicó, celebrando su impacto: “Estos activos han sido los que nos han permitido ayudar a Ucrania sin que al final el dinero salga del bolsillo del contribuyente europeo”.

Ha recordado también la coordinación con el G7 para lograr un precio tope al crudo y derivados, su eficacia inicial y la respuesta ante la “flota fantasma” con medidas anti-elusión: “Empezamos a tomar las medidas de anti circumvention… como, por ejemplo, supervisar mucho más de cerca las ventas de buques viejos”. Ha reconocido los retos de implementación para autoridades y operadores: “Todas estas medidas no se habían adoptado nunca… y los operadores económicos debían entenderlas y aplicarlas desde el día uno”, señalando que el ritmo se ha moderado: “Ésta es una carrera de fondo y ahí seguimos”.

Finalmente, Juan Ignacio Signes de Mesa, letrado del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, ha destacado el papel del TJUE como garante del Estado de Derecho en el control de las medidas restrictivas. “La Unión Europea actúa de manera ordinaria como una unión de derecho. Todos los actos de poder de las instituciones están sometidos al control del juez”, ha subrayado. Ha recordado el hito de Kadi, de 03/09/2008, que consagró la revisión judicial de medidas que transponen resoluciones del Consejo de Seguridad. “Una de nuestras señas de identidad constitucional es la defensa de los derechos fundamentales, por lo que también este tipo de medidas han de estar sometidas al control de los jueces”, ha señalado, en contraste con el régimen estadounidense: “En Estados Unidos, todo esto es ‘act of government, foreign policy, no judicial review at all’”. Ha admitido la tensión “effectiveness contra due process” y ha detallado soluciones como excepciones tasadas al principio de contradicción y un entorno de máxima seguridad para pruebas ‘top secret’.

Para este jurista del TJUE, el volumen de litigios se ha disparado. En su conclusión, Signes de Mesa ha reivindicado la singularidad europea: “Aplicamos una misma revisión judicial, como en cualquier otra materia, asumiendo que, cuando faltan pruebas compartibles, los tribunales deben anular decisiones, aunque existan sospechas fundadas, como parte del compromiso con el Estado de Derecho”. Seguidamente, se abrió un debate de gran calidad con los asistentes.